Hacienda Pública. 1. Economia. ECON.

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Economía

1. La actividad financiera. La h. p., con minúscula, es el término que se emplea para hacer referencia al patrimonio detentado y gestionado por los poderes públicos. La H. P., con mayúscula, es aquella rama de la ciencia que se ocupa de las proposiciones relacionadas con la actividad financiera. Conviene, en primer lugar, delimitar qué es lo que se entiende por actividad financiera. Tradicionalmente, la actividad financiera se refiere al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingresos y gastos del Estado. Sin embargo, y como indica Musgrave, "aun cuando las operaciones del erario público suponen flujos monetarios de ingresos y gastos, los problemas básicos no son cuestionesfinancieras"(o. c. en bibl.), es decir, que la actividad financiera, desde la perspectiva de la ciencia de la Hacienda, no hace referencia a cuestiones tales como el dinero, la liquidez o los mercados de capitales, sino que se ocupa más bien de los efectos que los programas de ingresos y gastos públicos producen sobre la eficaz asignación de los recursos y su distribución equitativa, y sobre la estabilidad y el desarrollo económico. Por tanto, se puede señalar que dentro de la actividad económica general, existe una parcela de la misma que corresponde a la actividad realizada por el sector público, cuyo análisis cae dentro del campo de la Economía Pública. Y que dentro de la Economía Pública, la H. P. se preocupa de los temas estrictos de la actividad financiera en el sentido en que ha sido definida.

El agente protagonista de la actividad financiera es el sector público, el cual plantea una serie de problemas los más importantes de los cuales vamos a señalar a continuación. En primer lugar, resulta necesario delimitar los organismos e instituciones que deben incluirse bajo dicha denominación de sector público y para ello existen dos criterios fundamentales: uno estricto, que incluye solamente a los Organismos Estatales, Ministerios y ciertos fondos extra presupuestarios como las Institueiones de la Seguridad Social, y un criterio amplio, que añade a estos últimos las empresas estatales y las empresas e instituciones financieras públicas. Otro problema se plantea a la hora de cuantificar la magnitud o dimensión que alcanza el sector público y para resolverlo se recurre a una serie de índices, los más utilizados de los cuales son la relación del gasto público con el PNB, la relación entre el valor añadido por el sector público y la renta nacional, y la presión fiscal o relación entre la recaudación global impositiva y el PNB.

2. Las formas de estudio de la actividad financiera. La actividad financiera puede ser contemplada a través de distintos prismas que proporcionan diferentes perspectivas. Podemos así diferenciar el aspecto económico, por el que se considera a la actividad financiera como parte de la actividad económica, el aspecto político-sociológico, que se interesaría por las cuestiones de poder y de toma de decisiones en el campo de la administración financiera, el aspecto jurídico, que se preocuparía de la regulación legal de la actividad financiera (v. ii), el aspecto ético cuyo interés recaerá sobre la medida en que la actividad financiera satisface los juicios de valor prevalecientes, el aspecto contable o expresión formal del mismo, etc. En el terreno de la metodología científica, se pueden seguir diversos criterios para la ordenación de las proposiciones relativas a la actividad financiera. A saber: el geográfico, el histórico y el del carácter normativo o positivo de dichas proposiciones.

Según el criterio geográfico, F. Neumark distingue cinco tipos de H. P. según prevalezca en su tratamiento uno u otro de los aspectos que antes hemos mencionado y que son: la Hacienda británica basada fundamentalmente en el aspecto económico, la Hacienda francesa basada en el aspecto jurídico, la Hacienda alemana con una visión permanente político-social y otra visión económico-jurídica variable en el tiempo, la Hacienda italiana que ofrece un tratamiento conjunto de todos los aspectos y la Hacienda estadounidense, que aun estando doblemente influenciada por las escuelas británica y alemana, se basa preponderantemente y en mayor medida que en cualquier otro lugar en el aspecto estrictamente económico.

Utilizando el criterio histórico, se observa que han predominado a lo largo del tiempo las corrientes de pensamiento que han dado lugar a teorías normativas, o sea, aquellas que discuten los criterios sobre "lo que debe ser", frente a las teorías positivas, o cuerpo de conocimiento sistematizado concerniente "a lo que es". Dentro de las primeras, se pueden destacar: el Cameralismo (v.), en donde el Estado aparece como organizador de la propia economía nacional; el clasicismo, que defendía los principios del gasto público mínimo, de la neutralidad impositiva, del equilibrio presupuestario anual y de la emisión de deuda pública exclusivamente autoliquidable; el marginalismo (v.), que se ocupó fundamentalmente del análisis de los criterios para repartir la carga tributaria y de los efectos económicos de la imposición; el keynesianismo (v. KEYNES, JOHN MAYNARD), que originó la fiscal policy, la cual se preocupaba fundamentalmente de los efectos de la actividad financiera sobre los niveles de renta, ocupación y precios; y, por último, podemos mencionar los intentos actuales de síntesis que tratan de las consecuencias de la actividad financiera, tanto sobre los aspectos estabilizadores como sobre los aspectos productivo y distributivo.

Entre las teorías positivas, hay que destacar la sociología financiera italiana (Puviani, Pareto, ... ), la sociología financiera alemana (Schumpeter, Mann, Jecht, ...), la teoría fiscal del marxismo, y lo que pudiéramos llamar política del bienestar (Arrow, Down, Buchanan, ...).

3. Los instrumentos de la actividad financiera. El Presupuesto. La actividad financiera tiene su plasmación en el presupuesto, que podemos definir, siguiendo a Neumark, como un resumen sistemático, elaborado en periodos regulares, de las previsiones en principio obligatorias de los gastos proyectados, y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos. Dado que el presupuesto es el plan anual de actuación del sector público, resulta evidente la importancia que tienen los criterios para su elaboración y las finalidades que se le asignen.

Desde el punto de vista de la contribución del sector público al logro de los fines de la estabilidad y del desarrollo económico, podemos mencionar como más importantes las siguientes ideologías: a) la concepción presupuestaria clásica que, basada en el equilibrio presupuestario anual, postulaba la mínima interferencia del sector público en el sistema de economía de mercado y sujetaba al sector público a la máxima disciplina; b) el presupuesto cíclico, que niega el equilibrio anual, aunque defiende el equilibrio a un plazo más largo que hace coincidir con la duración del ciclo económico; c) el presupuesto compensatorio que propugna la máxima discrecionalidad del sector público para intervenir activamente en la regulación de la actividad económica general sin que importe su actuación deficitaria y, por tanto, ofreciendo una norma de eficacia pero a costa de la disciplina; d) el presupuesto de estabilización automática que está basado en el automatismo eficaz de ciertos ingresos y gastos para evitar los retrasos de reconocimiento y de actuación de las autoridades político-económicas; e) el concepto del superávit presupuestario de pleno empleo que, más que intentar estabilizar los niveles del PNB en torno a una tendencia real de su evolución, intenta conseguir las cifras potencialmente alcanzables del PNB con arreglo a la utilización más productiva de los recursos disponibles; y f) el presupuesto que muestra la contribución del sector público al desarrollo económico y que sea resultado de la necesaria coordinación entre los planes económicos a medio y largo plazo y la actuación presupuestaria anual.

Desde el punto de vista de su contribución al logro del objetivo de la eficacia se pueden mencionar las siguientes fórmulas presupuestarias: a) el presupuesto administrativo que es una simple relación pormenorizada, delos gastos públicos clasificados por unidades administrativas, y de los ingresos públicos con arreglo a los tipos de ingresos, y que es inservible para realizar una elección racional entre las posibles utilizaciones de los recursos públicos; b) el presupuesto por funciones o clasificación funcional que mejora la información recibida por el ciudadano sobre las operaciones públicas pero que no supone demasiado avance respecto al presupuesto administrativo; c) el presupuesto de ejecución o de tareas que ofrece los objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades emprendidas y los datos cuantitativos para apreciar los logros conseguidos en términos de cada función pública, ofreciendo en definitiva la forma más eficaz de realizar un programa público determinado; y d) el presupuesto planificado por programas (Planning Programming Budgeting System), que se adentra en la planificación presupuestaria y que, mediante las técnicas de evaluación basadas en el análisis coste-beneficio y los análisis de sistemas, compara los distintos programas alternativos en relación con cada finalidad y elige los más eficaces desde una perspectiva global.

Los gastos públicos. El estudio del gasto público, que tradicionalmente ha sufrido de un abandono secular aunque recientemente haya surgido una nueva inquietud por el mismo, puede realizarse según el doble tratamiento sociológico-positivo o normativo. Según el primer enfoque, se contempla: la variación del gasto público en el espacio y en el tiempo, lo cual ha dado lugar a teorías que relacionan el nivel del gasto público con los niveles de renta nacional y teorías que defienden la existencia de leyes diversas del crecimiento secular del gasto público; los principios que gobiernan las decisiones de gasto, o lo que es lo mismo, en qué sentido los mecanismos político-administrativos de adopción y ejecución de decisiones ayudan o no a la selección de los medios y al logro de los fines pretendidos por los enfoques normativos; los límites del gasto público que pueden basarse en consideraciones de tipo político o de tipo económico; y el control del gasto público. En cuanto al segundo enfoque, se considera qué gastos públicos son los idóneos para alcanzar los fines pretendidos por el grupo político, los cuales varían de unas economías a otras y de unos sistemas económicos a otros, haciéndose hincapié según los casos, p. ej., en la satisfacción de las necesidades públicas, la satisfacción de las necesidades preferentes, la redistribución de la riqueza y de la renta, y en el papel de las inversiones públicas en las tareas encaminadas al logro del desarrollo económico.

Los gastos públicos pueden clasificarse según un criteterio administrativo, que presentaría el gasto público total dividido entre los distintos organismos administrativos ejecutores. Otro criterio es el funcional, que ordenará los distintos gastos según las diversas funciones realizadas por el sector público, fueran servicios generales como administración general, defensa, justicia, etc., servicios sociales, como educación, sanidad, etc., servicios comunes, como carreteras, comunicaciones, etc., o servicios económicos, como agricultura, energía, transportes, etc. Por último, se puede utilizar un criterio económico y tendremos, por una parte, los gastos por cuenta de renta y los gastos por cuenta de capital y por otro, las transacciones bilaterales o con contraprestación y las transacciones unilaterales o transferencias. Otra posible caracterización de las distintas formas del gasto público, puede hacerse según afecte al consumo privado, como las ayudas directas, las prestaciones de la Seguridad Social, y los subsidios al paro y a la educación, al consumo público, como las compras públicas de bienes y servicios corrientes, a la inversión privada, como subsidios o estímulos que existen al respecto, o a la inversión pública, que abarcaría la amplia gama de obras públicas y las transferencias de capital a las empresas públicas.

Ingresos públicos. Los ingresos públicos son los medios con los que el sector público atiende a la cobertura de los servicios que le exige una comunidad moderna. Entre las diversas clasificaciones existentes de dichos ingresos, podemos referirnos a la realizada por Seligman que distingue entre ingresos gratuitos (donativos), ingresos contractuales (p. ej., los obtenidos por las empresas públicas o por la deuda pública) que afectan a la propiedad privada e industrial del sector público, y los ingresos coactivos, como los derivados de la expropiación (ejercicio del dominio eminente del Estado), de las multas y penas (ejercicio del poder penal) y de las tasas, contribuciones especiales e impuestos (ejercicio del poder fiscal). De todos ellos, los más importantes, tanto cualitativa como cuantitativamente, son los obtenidos mediante la imposición. De ahí la especial relevancia que tiene la elección del sistema tributario vigente en cada uno de los países por la gran importancia de los efectos económicos que se derivan de las distintas combinaciones de impuestos (v.).

Si dentro de los ingresos por cuenta de renta los impuestos representan la mayor aportación, lo mismo podemos decir de la deuda pública en relación con los ingresos por cuenta de capital, por lo que el análisis teórico de la misma ha sido tradicionalmente objeto de gran atención por parte de los tratadistas. Dentro de la deuda pública (v.), se distingue la deuda exterior, que se compromete con empresas o gobiernos extranjeros, y la deuda interior, dentro de la cual se incluyen la deuda a corto plazo, como los bonos del Tesoro, y la deuda a largo plazo, que puede ser deuda perpetua o deuda amortizable, esta última bien a vencimiento fijo o por anualidades temporales. En el tratamiento de la deuda pública tienen importancia las distintas teorías que han surgido sobre la traslación de la carga financiera que la misma supone de unas generaciones a otras, así como los peligros de su utilización excesiva o financiada por el Banco Central que puede dar lugar a la inutilidad de las medidas tradicionales de política monetaria.

4. Los distintos niveles de la actividad financiera. De los distintos niveles administrativos y de las diversas facultades que pueden tener los organismos de la Administración en el orden financiero, se derivan distintos niveles dentro de la actividad financiera que requieren una coordinación, tanto en la vertiente gastadora como en la fiscal, entre las unidades gubernamentales de diferente nivel. Esta coordinación, que se conoce comúnmente como coordinación vertical, obviamente sólo es necesaria en los países descentralizados políticamente y aglutina el complejo conjunto de instrumentos con los que se pueden relacionar las haciendas municipales y provinciales, éstas con las estatales y, en su caso, las estatales con la federal. En relación con este punto, indica C. Shoup, que un sistema hacendístico unitario proporciona un trato más igualatorio a aquellos que se encuentran en situación igual que un sistema descentralizado, dado que la descentralización es heterogénea en términos económicos, pero que el mismo hace más difícil la consecución de la eficacia, y que con un sistema descentralizado se tiene tanto la posibilidad de seguir los principios del sistema libre de precios, como la de convertirlo, mediante las subvenciones adecuadas, en un medio de igualación de las rentas disponibles.

Desde otro punto de vista, podemos considerar como niveles distintos de la actividad financiera a aquellos determinados por las distintas economías nacionales. En este sentido, y debido a los crecientes movimientos de integración económica internacional, se hace notoria la coordinación -coordinación horizontal- que elimine las distorsiones o discriminaciones de origen fiscal que alteran las condiciones de concurrencia en un mercado multinacional. Para abordar este problema, se puede recurrir, bien a mecanismos de compensación o de neutralización (que no actúan sobre las causas de las distorsiones), bien a una armonización fiscal (que trata de homogeneizar los distintos sistemas impositivos y políticas presupuestarias), o bien a una plena integración financiera que deja la dirección de las políticas presupuestarias nacionales a la dirección de un poder supranacional.

F. BALAGUER LARA.

BIBL.: 1. M. BUCHANAN, Las finanzas públicas, Madrid 1968; J. F. DUE, Análisis económico de los impuestos, Buenos Aires 1961; íD, Government Finance. Economics of the Public Sector, Homewood 1968; E. FUENTES QUINTANA, Hacienda pública, Facultad de Ciencias Económicas, Madrid 1971; L. JOHANSSEN, Economía Pública, Barcelona 1969; R. A. MUSGRAVE, Teoría de la Hacienda Pública, Madrid 1967; D. R. PREST, Finanzas Públicas, Madrid 1967; C. SHOUP, Public Finance, Chicago 1969.