Municipios II. en la América Española. HIST.

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Historia

(MUNICIPIOS I. EN GENERAL: V. ADMINISTRACIÓN III.)

1. Concepto y origen. La voz m. es equivalente a ayuntamiento, cabildo secular, común, concejo, corporación municipal, pero preferimos la primera denominación en cuanto representa mejor a la población organizada jurídicamente. Los m. en las Indias occidentales y orientales hispanas tienen un claro precedente castellano-leonés. Son instituciones de gobierno local o ciudadano. Las poblaciones hispanas pueden clasificarse en: realengas y de señorío, en aquéllas es el rey quien directamente se comunica con el pueblo, y en éstas lo hace indirectamente a través del correspondiente "señor". Las poblaciones señoriales, a su vez, pueden ser: eclesiásticas, nobiliarias o de orden militar según el poder esté ejercido por una jerarquía eclesiástica, un miembro de la nobleza o una Orden militar de caballería (Santiago, Calatrava, Alcántara, Montesa, San Juan de Jerusalén). En el Nuevo Mundo hispano todas las poblaciones son realengas, salvo los excepcionales señoríos (Colón, Cortés, Pizarro) de transitoriedad extrema. También las poblaciones por su importancia pueden dividirse en ciudades, villas y lugares o pueblos, cada una de las cuales cuenta con su correspondiente m. rector, pero cuya composición interna varía conforme a su valoración intrínseca. En la institución del corregimiento, y lo mismo en la de alcaldía mayor, me he referido a la reforma municipal que dichas instituciones de gobierno local llevan consigo (v. CORREGIDOR; ALCALDÍA MAYOR).

El m. que se trasplanta al Nuevo Mundo no es el del corregimiento, ni tampoco el de alcaldía mayor, sino el tradicional y bajo medieval regido por dos alcaldes ordinarios que gobiernan y ejercen la justicia en la población y está integrado por un número mayor o menor de regidores y jurados. En este m. tradicional, la intervención de los habitantes en el régimen de la población es más directa. Una vez que fueron descubiertaslas Indias (1492) comenzó su población. La primigenia Navidad fue fundada por Cristóbal Colón con los restos de la naufragada nao Santa María y con una población de una treintena de hispanos; ella fue la semilla que al morir va a reproducirse con lozanía en toda la inmensidad de los territorios hispanos de ultramar.

2. Urbanismo en Indias. En cada población cabe considerar los edificios, calles, plazas, es decir, lo que se llama urbanismo, los habitantes o demografía, y la organización jurídica, el m. En cuanto al urbanismo muchas teorías han tratado de explicar su originalidad del trazado comparándola con sus similares españoles y europeos. En la Península, las poblaciones comúnmente tienen una planimetría sinuosa, de calles estrechas y entrecruzadas, casas bajas, y ello obedecía a que la traza urbana se acomodaba casi siempre a la necesidad militar de defender la población contra el ataque de la caballería, el arma más ofensiva del Medievo. Cuán fácil era la defensa de una población amurallada y en la que además sus calles fueran estrechas y acodadas varias veces haciéndolas así invulnerables a los embates de los caballeros. No tiene, por tanto, nada de extraño que en las poblaciones cristianas y musulmanas el urbanismo se desarrollara por estos cauces. ¿Y por qué entonces las poblaciones del Nuevo Mundo son cuadriculadas y anchas y cortadas en ángulo recto sus calles y amplias sus plazas?Se ha alegado, y con razón, el antecedente del campamento romano cuya planimetría es en cuadrícula, formada por las tiendas de los legionarios, coincidiendo todas las vías en una gran plaza central de la que parten cuatro anchas calles, que conducen a las cuatro puertas principales orientadas a los puntos cardinales de la rosa de los vientos. También Aristóteles en su Política apreciaba mucho esta favorable ordenación, muy apta para el desarrollo de la vida ciudadana, pues es bien conocida la influencia del Estagirita en la Europa renaciente y anteriormente en el mundo romano y en sus mejores arquitectos. Estas doctrinas tuvieron muchos seguidores en la arquitectura del Renacimiento. Palm, fundamentalmente, ha estudiado los escasos ejemplos de poblaciones en cuadrícula hispanas. León, campamento de la Legio Septima Gemina tiene un primitivo trazado construido sobre los cimientos del castrum. Puerto Real (Cádiz) y Santa Fe (Granada), ambas fundadas por D. Fernando y Da Isabel, desde sus cimientos son de traza en cuadrícula, "tiradas a soga y cordel". La explicación de las mismas creo que se encuentra junto a positivas influencias de arquitectos renacentistas -Vignola, Sergio- que traducen la arquitectura romana de Vitruvio, normas castrenses, ideas aristotélicas (vertidas al cristianismo por S. Tomás). Fray Gabriel Guardia, arquitecto chileno, en un sugerente estudio (1965), ha demostrado comparativamente con las cláusulas urbanísticas de las Ordenanzas de las nuevas poblaciones (1573) la copia de los cánones aquinianos escritos en De Regimine Principum y concluido por Tolomeo de Luca.

Las poblaciones indianas y filipinas son de una traza cuadriculada en virtud de esta teoría tan influyente en el Renacimiento. Pero creo que no debemos olvidar una necesidad militar muy importante que era la de que en su plano había que tener muy en cuenta las operaciones de la caballería sobre el posible peonaje indio, es decir, que en el Nuevo Mundo se plantean los problemas de forma distinta de la peninsular, puesto que allí el ataque de la caballería se considera decisivo, y la traza de las poblaciones debe acomodarse a esta logística. Las Ordenanzas de descubrimiento, nuevas poblaciones y pacificaciones (1573), de redacción ovandina, recogen toda una teoría arquitectónica urbana puesta en práctica desde el alborear de la colonización en el Nuevo Mundo y actualizadas de conformidad con la experiencia hacia fines del s. XVI. No podemos extendernos en la consideración del conjunto de sabias disposiciones referentes a las nuevas poblaciones, pero queremos resaltar el modernismo que implantan en la configuración urbanística de las Indias. La elección del terreno donde se ha de asentar la población debe reunir características de: a) salubridad, ni en sitios altos, ni bajos, con sierras a levanté y poniente, cerca de ríos, pero situados de forma que primero dé el sol en la población y luego en el agua para evitar la humedad; b) temperatura, no excesivos calores por perjudiciales, ni fríos sino templados y, si esto no fuere posible, sean fríos; c) fertilidad de la tierra para árboles, sembrados y frutas, abundancia de aguas potables, fáciles comunicaciones terrestres y marítimas, buenos y seguros puertos resguardados de vientos adversos; y d) habitabilidad comprobada por la ancianidad de los naturales e incluso por la sanidad del ganado. Y siempre toda nueva fundación, subordinada al voluntario consentimiento de los indios sin ocasionarles extorsión y, si aquélla no fuera posible, se procurará hacerla sin causarles perjuicio.

Escogido el terreno, se procede al replanteamiento de la población siguiendo un previo plano trazado en cuadrícula, con calles tiradas a "regla y cordel" y con la plaza mayor central, si la población fuera interior o "mediterránea", y en el puerto si lo fuera marítima, de forma cuadrangular, amplia, con vistas al futuro desarrollo urbano y a las ceremonias y festejos públicos. En sus cuatro lados se situarán el templo principal, la casa del cabildo con la cárcel, la real casa albergue de la autoridad superior, y los comercios protegidos por los "portales". De esta plaza mayor partirán las cuatro calles más importantes y también otras secundarias desde los ángulos que, extendiéndose indefinidamente y cortadas perpendicularmente por otras calles accesorias, darán la característica planimétrica. En los terrenos enmarcados por las calles, y por ello llamados "cuadras", se distribuirán los solares con arreglo a la categoría social de los habitantes, fundamentalmente en "caballerías y peonías", reservándose solares para el establecimiento de conventos, iglesias y plazas menores. Anejo al templo principal estará el hospital del común comunicado con la iglesia por el claustro, menos el hospital de infecciosos ubicado en lugar opuesto a los movimientos imperantes, para evitar los contagios. En las poblaciones donde convive una gran masa india con la española se habilita barrio especial para los naturales -el Cercado de Lima, p. ej.-. La ordenación urbana es por barrios, collaciones o parroquias, si se trata de una ciudad, y lo mismo, aunque en menor escala, en las villas y los pueblos. La población indiana siempre se orienta hacia el futuro, y esto es una constante en su urbanismo. Las poblaciones tienen terrenos de propios, ejido, dehesa comunal y pastos comunitarios.

3. Fundación de poblaciones en Indias. Para la fundación de las poblaciones se precisa la oportuna capitulación con el rey o autoridad superior delegada, pudiendo ser el capitulante: adelantado, una colonia de vecinos sacada de otra población, un particular o un grupo de familias, las que están obligadas a erigirla ateniéndose a las normas de las Ordenanzas de 1573. Es muy curioso el ceremonial de una fundación donde se sigue un ritual romano-germánico; en primer término y en laplaza mayor, se planta la "picota" o "rollo" de la justicia, signo externo de la autoridad del rey. En ocasiones, con una yunta de bueyes, como en la Antigüedad, se trazaba el contorno de la población. La distribución de solares y terrenos de cultivo anejos se hacía por suerte, teniendo siempre en cuenta la categoría social del poblador (caballero o peón) y con la imprescindible obligación de edificar y cultivar so pena de la pérdida de lo concedido.

Dentro de la clasificación general de ciudades, villas y lugares o pueblos, las primeras pueden ser metropolitanas o su f ragáneas, sedes respectivamente de un arzobispo u obispo y al propio tiempo capital de una provincia mayor o virreinato y de una menor o gobernación. Igualmente, las ciudades pueden ser: virreinales, audienciales o residencia del gobernador. Su importancia es pareja a estas categorías. La elevación de una villa al rango superior de ciudad es exclusiva competencia del rey, como la concesión de escudos de armas, blasones, títulos y honores cívicos. La ciudad de México se considera la primera de las de la Nueva España, y la del Cuzco en el Perú. López de Velasco en su Geografía de las Indias (1574) escribe que había 200 ciudades y villas. En 1649 González Dávila escribe en su Theatro eclesiastico... que en el Perú hay 110 ciudades y 69 villas, y en la Nueva España 67 de las primeras y 31 de las segundas, en total 277. Wilgusen en Latín American in maps (1947) incluye 90 poblaciones americanas con la fecha fundacional. España no sólo descubre y coloniza al Nuevo Mundo, sino que lo puebla erigiendo ciudades y villas a semejanza de las castellanas e igualmente poblaciones exclusivamente habitadas por indios que se rigen por autoridades nativas y en régimen de autoctonía. El corregidor de naturales y en el XVIII el subdelegado o juez pedáneo de indios tendrán a su cargo la protección de estas poblaciones.

4. Gobierno de los municipios indianos. Los m. indianos son organismos colegiados o corporativos que gobiernan las poblaciones tanto de españoles como de indios. Se rigen por sus correspondientes ordenanzas, como las antiguas cartas-pueblas y fueros municipales castellanos, redactadas por ellos mismos y aprobadas por el monarca o las autoridades superiores delegadas. Los libros de actas capitulares donde se recogen los acuerdos del ayuntamiento son, con las ordenanzas, las fuentes más preciadas para la historia del concejo. Los libros de mayordomía, pósito, tasas y privilegios tienen igualmente interés. Los m. de españoles en el Nuevo Mundo, con habitantes y vecinos hispanos y naturales, cuando no están regidos (hacia 1550) por corregidores o alcaldes mayores, se gobiernan por dos alcaldes ordinarios y lo forman, además de éstos, el alférez real, un número variable de regidores (24 a semejanza del de Sevilla que siempre es el modelo a seguir, 12 en las ciudades metropolitanas, ocho o seis en las sufragáneas y cuatro o más en las villas), siempre en consonancia con la importancia de la población; dos jurados por cada una de las parroquias o collaciones o barrios; fieles executores; alguacil mayor; procurador general; escribano o secretario; mayordomo; depositario; y personal subalterno, además de los burócratas precisos.

La función principal del m. es la de gobernar la población y su término jurisdiccional. Los dos alcaldes ordinarios se eligen anualmente el primer día no festivo (de aquí su nombre de "cadañeros") por los regidores, elección que debe ser aprobada por la autoridad superior indiana en cuyo territorio se encuentre la población; uno de los alcaldes representa a los vecinos o encomenderos y el otro a los domiciliados. También se les llama alcalde de primer voto o de segundo voto, según hayan sido elegidos en primero o segundo lugar. Los alcaldes precisan ser vecinos, con casa abierta, que sepan leer y escribir, no deudores a la real hacienda ni tampoco oficiales reales de ella. Llevan vara alta de justicia como insignia de su autoridad judicial local y presiden la mesa de la sala capitular, ocupando el primer asiento en los bancos del cabildo, en las fiestas "de tabla", en las iglesias. No pueden ser reelegidos hasta pasados tres años. Están sujetos a juicio de residencia (v.), que corre a cargo de un oidor o de un juez pesquisidor. Sus atribuciones en el orden gubernativo son: dirección de la vida municipal, votan con los regidores jurados, alférez real y alguacil mayor, y representan al concejo; en el judicial (por ello se les llama justicias menores u ordinarias) conocen en primera instancia de los pleitos y causas locales, y de sus sentencias se apelaba ante el pleno de la corporación en un principio y luego ante los corregidores o alcaldes mayores, o bien ante los gobernadores o audiencias, según los casos y cuantía. Asisten a la visita anual a las cárceles. Tienen el título de alcaldes de la Santa Hermandad donde no estén separados estos oficios. Por muerte o enfermedad son sustituidos por el alférez real o regidor más antiguo. En Caracas y Yucatán sustituyen a los gobernadores respectivos en casos de vacante y hasta la llegada de la nueva autoridad nombrada por el rey. En lo económico, vigilan el cumplimiento del presupuesto municipal, libran sobre la caja del ayuntamiento y supervisan la administración de las rentas del concejo.

Al alférez real o mayor le corresponde llevar el pendón real (de aquí su antiguo nombre de "primipilarius") en las ceremonias públicas y patronales; proclama al nuevo rey conforme fórmula tradicional; tiene el mando de la milicia concejil y goza del privilegio de entrar en el cabildo con armas, precediendo a los demás regidores en los actos públicos y en el asiento en la sala capitular. Primeramente era nombrado por el monarca, pero luego, por las necesidades económicas, fue oficio vendible y renunciable. Las atribuciones de los regidores, primero elegidos por los vecinos y luego oficios vendibles, son las de gobernar el m. y atender a la gestión de la república. Necesitan ser vecinos, no pueden ejercer trabajos considerados como viles, ni comerciar. En algunas ciudades tenían que ser hijosdalgo como lo eran sus modelos los 24 sevillanos. Hay un curioso experimento novohispano (1530) donde se nombran regidores a los indios para así acostumbrarlos a la administración del común. Los jurados o representantes de los barrios eran elegidos anualmente por los vecinos de las parroquias. En la sala capitular ocupan los escaños bajos (como en Sevilla) y colaboran en el gobierno concejil atendiendo preferentemente a las necesidades de sus electores. Los fieles ejecutores son dos o más regidores o jurados nombrados anualmente por el cabildo y están encargados de los abastos y de la regulación de los pesos y medidas para policía y remedio de fraudes, rigiéndose por ordenanzas especiales.

El alguacil mayor de la población, al comienzo nombrado por el concejo y luego oficio vendible, tiene la prerrogativa de entrar con espada en el salón de sesiones y corre a su cargo la ejecución de los acuerdos del ayuntamiento, el castigo de los infractores y, con los alguacilillos, sus ayudantes, verifican la ronda de la población. El procurador general es un oficio de la república muy importante en cuanto representa jurídicamente a la Corporación, teniendo por ello un poder general del concejo. Es elegido anualmente. No debe confundirse este cargo con el de agente en la Corte, así mismo apoderado del m. en los asuntos pendientes ante el rey. Al escribano o secretario (es también público y del número) le compete levantar acta de las sesiones, expedir copias autorizadas, custodiar el archivo municipal y realizar toda serie de informaciones del común. El mayordomo, o mayor de la casa, lo nombra el concejo y es oficio encargado de la casa capitular y de los gastos; lleva los libros de mayordomía, fuente muy importante para la vida municipal. El depositario, oficio igualmente vendible, es el tesorero y custodio de los bienes del m. Tiene a su cargo la caja (arca de tres llaves) y anota los ingresos y salidas en sus libros. Los pregoneros, maceros (en cuanto el Ayuntamiento es una corporación), porteros, alcaide de la cárcel y sayón o verdugo forman el personal subalterno del concejo. Mención aparte merece la hacienda municipal constituida por los ingresos y gastos, bienes patrimoniales y muebles e inmuebles del m. Los arbitrios, tasas, bienes de propios, comunales,. pósitos, alhóndigas, alfolíes, etc., integran las finanzas de las corporaciones locales. Los cabildos abiertos, es decir, el vecindario convocado y reunido para adoptar resoluciones sobre graves problemas, tuvieron enorme influencia en el proceso emancipador.

5. Ayuntamientos de indios. Junto a estos m. están los ayuntamientos de indios, llamados reducciones (v.) en Perú y agregaciones en Nueva España, cuyo vecindario es exclusivamente indígena (está prohibido a españoles, criollos y negros la estancia en estas poblaciones, salvo en tránsito) y cuyo régimen es desempeñado por los propios naturales, sin intervención de los caciques o señores de los nativos, dado que la Corona siempre trató de separar la jerarquía natural de la política. Nacieron estos m. de indios por la necesidad de favorecer la cristianización y civilización de los indígenas reuniéndolos en pueblos, fundados con la meticulosidad urbanística que ya he expuesto, adiestrándolos en el gobierno local, rigiéndolos por sí mismos y creando en suma unas comunidades de nativos donde éstos adquirieran la experiencia e idoneidad necesarias para la administración de su república. Ya en 1546 la Congregación de Prelados de la Nueva España fue favorable a esta idea y redactó unas ordenanzas para su régimen. La fundación de estos m. de indios se hace por orden del monarca o de una autoridad superior indiana por él delegada, y no pueden ser suprimidos sin licencia real. El urbanismo de estos pueblos es idéntico al de los españoles. En la plaza mayor se concentran las casas capitulares con la cárcel, el templo parroquial y las tiendas o toldos de los mercaderes. La cristianización está encomendada al cura-doctrinero, comúnmente religioso, asistido de un sacristán, y en la catequesis es ayudado por el fiscal de la doctrina (v. REPARTIMIENTOS II).

El ayuntamiento de naturales está integrado por: dos alcaldes ordinarios (excepcionalmente por uno) indios, no caciques, ni familiares de éstos, que ejercen el gobierno local en unión de cuatro o dos regidores igualmente indios; el escribano o quipocamayo (de quipo), que es oficio perpetuo; el alférez real; el alguacil con gruesa vara de justicia; el pregonero; el portero y el sayón. A los alcaldes indígenas les corresponde el gobierno y administración de justicia del pueblo con la aneja de imponer a los indios castigos corporales o pecuniarios, jurisdicción que se extiende a los mestizos, mulatos y negros y, en cuanto a los hispanos y criollos, sólo los detienen y los envían al corregidor de naturales para que él los juzgue. De las sentencias dadas por los alcaldes indios cabe apelación ante el citado corregidor y, en el s. XVIII, ante el juez pedáneo de los indios. Están exceptuados los pleitos sobre la sucesión en los cacicazgos y los de unos pueblos con otros. Estos alcaldes presiden los cabildos y gozan en público y en el templo de las mismas preeminencias que los alcaldes españoles. Su elección se hace por votación en el día hábil después del primero de cada año, la cual ha de ser confirmada por el corregidor de naturales. Precisan saber leer y escribir en castellano. En cuanto a los regidores, alférez, alguacil, escribano, etc., tienen las mismas funciones que sus similares de las poblaciones hispanas. La hacienda de estos ayuntamientos se nutre fundamentalmente de las tasas impuestas a los indios. Merecen especial mención las cajas de censos y bienes de comunidad de los indios, de triple llave, con reglamentación propia, que son al mismo tiempo entidades previsoras y administradoras de los bienes de los indios, y que gozaron de una floreciente vida económica (v. HACIENDA INDIANA). Confróntese la aportación de estas cajas de comunidad al capital fundacional del Banco de San Carlos.

A. MURO OREJÓN.

BIBL.: Fuentes legales: Ordenanzas municipales americanas. Consúltese una bibl. de ellas y de libros de actas capitulares en A. MILLARES CARLO, Los archivos municipales de Latinoamérica. Libros de actas y colecciones documentales, Maracaibo 1961; Ordenanzas de descubrimientos, en nuevas poblaciones y pacificaciones (1573), ed. facsímil A. MURO OREJÓN, Sevilla 1969; Copulata de las leyes de Indias, libros III y IV, publicada bajo el título Libro de la gobernación espiritual y temporal de las Indias, col. de documentos inéditos de Ultramar, XX-XXV, Madrid 1927-32; Cedulario de Diego de Encinas, IV, Madrid 1596; Recopilación de Indias (1680), libro IV, tít. 5, 7, 9 al 11, 13 y 14 y libro V, tít. 3. Tratadistas. ARISTÓTELES, Política, IV; S. TOMÁS DE AQUINO, De regímine principum; J. DE SOLÓRZANO PEREIRA, Política indiana, V,l, Madrid 1647; 1. DE AYALA, Diccionario de gobierno y legislación indiana, I y II, Madrid 1929-30. Bibliografía especial: G. GUARDA, Santo Tomás de Aquino y las fuentes del urbanismo indiano, Santiago de Chile 1965; J. M. OTS CAPDEQUí, Apuntes, para la historia del municipio americano del periodo colonial, "Anuario de Historia del Derecho Español", 1,93; íD, El municipio en América, Madrid 1930; íD, El régimen municipal hispanoamericano del periodo colonial, "Tierra Firme", 3 y 4, 1936; J. NAVARRO, El municipio en América durante la asistencia de España, Madrid 1930; J. ABELLÁ VivEs, Cabildos coloniales en la América española, "Rev. de Ciencias jurídicas y Sociales", 34, Madrid 1930; R. ALTAMIRA y oTRos, Contribuciones a la historia municipal de América, México 1951; J. P. MOORE, El cabildo de Lima bajo los Austrias, Durham 1954; íD, El cabildo de Lima bajo los Borbones, Durham 1966; C. BAYLE, Cabildos seculares en la América española, I y II, Madrid 1952; íD, Planos de ciudades iberoamericanas, I y II, Madrid 1951; A. MURO OREJÓN, El ayuntamiento de Sevilla modelo de los municipios americanos, "Anales de la Univ. Hispalense", Sevilla 1960; íD, El municipio de españoles en Indias, en Apuntes de Historia del Derecho indiano (en prensa).